Cos’è la Costituzione Italiana e come il referendum vuole cambiarla?

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Mi sono guardata in giro. Mi sono guardata in giro e con disappunto ho notato che nessuno – e mi riferisco a chi era nella posizione privilegiata, per potere ed esperienza, di parlare al grande pubblico – ha provato a fare un discorso serio su questo referendum.

Non ho visto contenuti, ho visto opinioni, dichiarazioni di principio basate su inconcepibili salti logici ma non supportati da una catena razionale di argomenti. Ho visto, soprattutto, molta confusione da parte di chi, domenica, dovrebbe andare a votare, ma spesso non ha avuto né tempo né modo di sapere precisamente cosa sia questa nostra Costituzione, cosa faccia questo referendum, su quali materie intervenga, quali principi regolino la nostra vita democratica adesso e quali la regoleranno in futuro.

Non parlerò delle ragioni del “sì” e del “no”, dunque. Non ho voglia di fare propaganda ma ho voglia di condividere quello che ho imparato dai miei studi di Giurisprudenza, per provare a offrire una bussola a chi sta navigando in alto mare e non sa neanche cosa significhi il quesito che ci verrà posto, una volta che ci troveremo nel chiuso della cabina elettorale, da soli con le nostre opinioni – che questa campagna referendaria non ha saputo riempire di fatti concreti.

Non la prenderò alla larga ma credo sia giusto, prima di tutto, dare una nozione di quello su cui stiamo andando a intervenire – perché è della nostra vita democratica che stiamo parlando, di quella che ci permette di esprimerci liberamente e vivere, tutto sommato, al sicuro in uno Stato che non ci perseguita (o non dovrebbe farlo) per il nostro genere, il nostro credo religioso e politico, il nostro essere parte della maggioranza oppure appartenere a una minoranza a cui, in Stati molto meno democratici, non è concesso nemmeno esistere.

Soprattutto siamo stati chiamati, come cittadini e parte integrante di questo sistema complesso, a decidere dei meccanismi con cui si fanno le leggi, con cui i partiti che eleggiamo e che ci rappresentano dovrebbero intervenire a gestire la nostra vita quotidiana. E dovrebbero farlo – come i principi delle vere democrazie stabiliscono – cercando l’accordo più ampio per proteggere tutte le fasce di popolazione, per cercare un cambiamento di comune intesa, piuttosto che imponendosi con la forza di un numero parlamentare che spesso non rispecchia nemmeno gli equilibri reali.

Perché non basta una legge, per quanto virtuosa e ben calibrata, a cambiare la mentalità radicata di un Paese intero. Soprattutto se non è il frutto di un processo sentito ma solo l’emanazione di una distante “oligarchia illuminata”.

Gli argomenti

  • Che cos’è la Costituzione?
  • La separazione dei poteri nelle democrazie occidentali
  • I rapporti fra lo Stato e le Regioni
  • Il quesito referendario
  • Cosa fa la legge di riforma costituzionale
  • Il bicameralismo differenziato
  • I nuovi equilibri Stato-Regioni: la “clausola di supremazia”
  • Gli altri temi oggetto della riforma
  • L’attuazione dei principi costituzionali
  • Che cosa votare?

Che cos’è la Costituzione?

«Approvate il testo della legge costituzionale» recitano le prime cinque parole del quesito referendario. Sì, ma cos’è una legge costituzionale? Anzi, prima ancora, cos’è la Costituzione?

La Costituzione è un complesso di principi che “costituiscono” la base per far funzionare gli istituti fondamentali di uno Stato (il Parlamento, la regolazione della giustizia, gli organi di governo), un complesso di principi generalissimi a cui la vita politica, economica, sociale di uno Stato dovrebbe ispirarsi. Questo complesso di norme di principio può essere scritto o non scritto, modificabile attraverso leggi ordinarie o con un processo aggravato che prevede il raggiungimento di determinate maggioranze (e, come nel nostro caso, anche la consultazione popolare).

La Costituzione italiana è entrata in vigore il 1° gennaio 1948, dopo un anno e mezzo di travagliati lavori, perché tante e disparate erano le forze politiche chiamate a elaborare una carta di principi che potesse, da un lato, rappresentare un Paese ancora spaccato in due dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale; dall’altro, fosse in grado di scongiurare ulteriori derive totalitariste dopo l’esperienza del Fascismo. È per questo che la Costituzione italiana viene definita “convenzionale”, perché frutto di un accordo fra le parti politiche più diverse, invece che del progetto programmatico di una sola forza politica che ha sopravanzato le altre.

La nostra Costituzione viene tradizionalmente divisa in due parti. La prima parte riguarda gli articoli 1-54, che sono norme programmatiche, principi generalissimi (artt. 1-12) su cui si basa la vita dello Stato italiano e che lo definiscono nella sua essenza: come, ad esempio, una “repubblica fondata sul lavoro” (art. 1), che promuove l’uguaglianza fra i cittadini attraverso la rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale che possono impedirla (art. 3).

Contiene anche norme precettive, però: i cosiddetti diritti e doveri dei cittadini (artt. 13-54), come il principio che stabilisce la libertà d’associazione (art. 18) o di pensiero e parola (art. 21), che regolano i rapporti fra il cittadino e lo Stato. Questa parte è immodificabile, non c’è procedimento aggravato che tenga di fronte alla possibilità di smantellare anche uno solo di questi principi della nostra vita democratica.

La seconda parte – che poi è quella interessata in più punti dalla riforma Renzi-Boschi – riguarda gli articoli 55-139. Questa è costituita di norme istitutive. Sono norme che mirano a istituire gli organi dello Stato, quelli che dovranno gestire la sua esistenza e amministrare la vita quotidiana dei cittadini. È in questa seconda parte che troviamo i sei titoli dedicati a: Parlamento (Camere, Formazione delle leggi); Presidente della Repubblica; Governo (Il Consiglio dei Ministri, la Pubblica Amministrazione, gli organi ausiliari); la Magistratura (Ordinamento giurisdizionale; norme sulla giurisdizione); Le Regioni, le Province, i Comuni; Garanzie costituzionali (La Corte Costituzionale; Revisione della Costituzione e Leggi costituzionali).

La separazione dei poteri nelle democrazie contemporanee

«Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario» prosegue il quesito del referendum, toccando en passant uno dei cardini del nostro attuale assetto istituzionale.

Ho detto, più sopra, che la Costituzione italiana è stato il frutto di un travagliato processo di “composizione delle parti” e la risposta a un ventennio di dittatura fascista, che aveva bypassato qualsiasi esigenza di discussione democratica per imporre le sue leggi e le sue decisioni, calate dall’alto di un’élite ristretta e priva di qualsiasi controllo.

Tutte le democrazie occidentali vivono, in misura diversa, il conflitto costante fra l’esigenza di tutelare il processo democratico di emanazione delle leggi – permettendo a tutte le parti in gioco di esprimere la propria opinione e impedendo alla maggioranza di turno di occupare i posti di potere e fare il bello e il cattivo tempo, fino magari a negare ai cittadini anche la possibilità di votare per destituirla dalla rappresentanza – e la necessità di sveltire le pratiche, per impedire che il Parlamento diventi ostaggio di un conflitto costante e costantemente irrisolto, che getta il Paese in un immobilismo disastroso.

Ben prima dell’affermarsi dello Stato di diritto (nell’Ottocento) re assoluti come Luigi XIV potevano, in epoca di Ancien Régime, incarnare nella propria figura tutte le funzioni proprie di uno Stato, funzioni che le Costituzioni cercano di mantenere separate. Il principio della separazione dei poteri è stato formulato in prima istanza da Montesquieu, ed è quella chiave che permette agli Stati di funzionare senza divenire organizzazioni dispotiche. In base a questo principio vengono tradizionalmente individuate tre funzioni primarie nella vita di uno Stato: la funzione legislativa (fare le leggi, compete al Parlamento), la funzione esecutiva (amministrare la cosa pubblica, compete al Governo) e la funzione giurisdizionale (applicare la legge, compete ai giudici). La necessità primaria di ogni democrazia è fare sì che questi tre poteri non siano solo indipendenti – quindi gestiti da organi differenti – ma che abbiano la possibilità di controllarsi l’un l’altro, evitando che anche uno solo dei tre possa sopravanzare gli altri due e creare uno squilibrio nella vita dello Stato. È il principio del “checks and balances” che consente, per esempio, al Presidente degli Stati Uniti di porre il veto sulle leggi del Congresso, quando non le ritiene valide.

In virtù di questi principi, l’Italia non è solo una repubblica parlamentare ma il suo Parlamento si compone (sistema che resta il più diffuso nelle democrazie occidentali) di due Camere: la Camera dei Deputati e il Senato della Repubblica. Il nostro è un bicameralismo perfetto che nasce dalla doppia esigenza di assicurare – a un territorio complesso e diviso in Regioni come lo è l’Italia – la rappresentanza delle unità territoriali in Parlamento da un lato; dall’altro quella di apporre un doppio controllo all’emanazione delle leggi. “Bicameralismo perfetto” significa, in soldoni, che una legge deve essere approvata, senza che le siano apportate modifiche, da entrambi i rami del Parlamento; altrimenti viene rimessa in discussione, finché non si crea perfetto accordo nella versione finale approvata sia da Camera che da Senato.

Se questo rallenta l’iter parlamentare – soprattutto nei numerosi casi in cui la maggioranza alla Camera sia sufficiente per sostenere il Governo, mentre gli equilibri quasi paritari all’interno del Senato costringano il Governo a una mediazione continua con i partiti politici – dall’altro lato non permette al Governo di emanare leggi senza il pieno consenso di una maggioranza più ampia della sola somma dei parlamentari appartenenti al partito di maggioranza. E se il livello dello scontro è così alto da non permettere ai diversi partiti politici di trovare una mediazione, forse il problema, più che nelle regole del gioco, è da rintracciare altrove.

Nella stessa spaccatura che affligge il sistema sociale, politico, economico e culturale di cui quei partiti politici sono la mera emanazione.

I rapporti fra lo Stato e le Regioni

«e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione» conclude il quesito referendario, indicando come moltissime e fondamentali sono le materie toccate da questo referendum.

Questo referendum non riguarda soltanto la necessità di “sveltire le pratiche” per assicurare – almeno nelle intenzioni – una certezza nei tempi e nei modi di emanazione delle leggi. Questo referendum tocca anche profondamente l’assetto istituzionale degli organi legislativi e, con la stessa profondità, i rapporti fra lo Stato e le Regioni.

In molti Paesi – come la Spagna e la Germania – lo Stato riconosce agli enti locali – come la “Comunità” della Catalogna e i Länder tedeschi – un certo grado di autonomia e la possibilità di gestire personalmente le risorse del proprio territorio e determinati aspetti della vita dei cittadini, consci che istituzioni territorialmente più vicine alle singole realtà regionali avranno il tempo e la sensibilità per gestirne meglio i problemi.

La storia degli Stati democratici moderni ha visto un sempre più deciso passaggio dagli Stati unitari dell’Ottocento, con un’amministrazione e una burocrazia fortemente accentrati nelle mani del Governo centrale, agli Stati federali e regionali, dove il decentramento è diventato principio cardine di un’amministrazione differente, anche in virtù del complicarsi delle strutture e dei problemi in capo a singoli territori, nonché della necessità di presidiarli in maniera efficiente, pur quando la sede del Governo centrale è fisicamente lontana da essi. Paesi come l’Italia, caratterizzati da distanze storiche e geografiche anche forti fra una Regione all’altra, si sono evoluti necessariamente in questa direzione per permettere agli enti locali di gestire diversamente problemi che variavano molto da una zona all’altra del Paese.

L’Italia è dunque divisa in Regioni, la cui autonomia negli anni è stata riconosciuta in maniera sempre più piena. Se nel dettato costituzionale originario a queste ultime veniva concesso di gestire solo poche materie rigidamente elencate nel Titolo V, la riforma attuata nel 2001 ha configurato un nuovo riparto delle competenze, stabilendo l’esistenza di una: legislazione esclusiva (che dà allo Stato potestà legislativa); legislazione concorrente (che dà alla Regione potestà legislativa, tranne dove si vadano a toccare i principi fondamentali, su cui solo lo Stato può legiferare); legislazione residuale (tutte quelle materie in cui la potestà legislativa dello Stato non è espressamente indicata e in cui la Regione può legiferare liberamente).

Le materie di legislazione concorrente affidate alle Regioni sono: “rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale”.

Il problema principale di questa riforma, più volte sottolineato, è che molte delle materie, sia del primo sia del secondo gruppo, sono materie trasversali e non è sempre facile stabilire dove finisca la competenza dello Stato e dove cominci quella della singola Regione. A questo problema se ne aggiunge un altro, ovvero la mancata attuazione della legge costituzione per la creazione di una Commissione parlamentare per le questioni regionali, organo bicamerale che avrebbe dovuto fare da raccordo nei rapporti fra Stato e Regioni.

In base all’assetto attuale, la Costituzione garantisce agli enti locali la stessa sfera di autonomia garantita allo Stato centrale nell’ambito di quella che è la Repubblica Italiana. Le leggi regionali sono equiparate alle leggi statali e, nelle materie di loro competenza, le Regioni partecipano alla fase di formazione delle leggi di attuazione delle normative comunitarie insieme allo Stato (art. 117, quinto comma).

Il quesito referendario

«Approvate il testo della legge costituzionale concernente “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?»

C’è un testo ufficiale di questa legge disponibile online: basta andare sul sito della Camera dei Deputati per trovarne un riassunto per punti, assieme agli studi preparatori che hanno portato all’elaborazione della legge di riforma costituzionale nella forma con cui è stata approvata e verrà sottoposta al giudizio referendario.

Abbiamo visto brevemente cos’è la Costituzione, il bicameralismo paritario e il Titolo V della parte II della Costituzione. Della riduzione del numero dei parlamentari parlerò a breve. Per quanto riguarda “la soppressione del CNEL”, prima di tutto: cos’è il CNEL?

Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (art. 99) è composto da esperti e rappresentanti delle categorie produttive, in proporzione alla loro importanza numerica e qualitativa nella vita economica del Paese. Negli intenti dell’Assemblea Costituente questo organo avrebbe dovuto essere un luogo di raccordo e composizione fra le istanze dei rappresentanti delle forze economico-sociali del Paese e gli organi dello Stato (al fine di consultarli in merito a leggi specifiche e anche perché da esso partisse l’iniziativa legislativa). Nei fatti, il Consiglio ha sempre funzionato poco, perché le suddette forze sociali hanno sempre preferito rivolgersi alle istituzioni attraverso vie più dirette e informali. Dopo la legge n. 936/1986 la sua funzione è così diventata quella di intervenire, su richiesta del Governo o per iniziativa propria, in diversi campi relativi alla politica economica e fornire pareri a quest’ultimo.

Per quanto riguarda “il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni” è più una mera speranza sui possibili benefici effetti di una riforma che, nella teoria, dovrebbe alleggerire il procedimento burocratico, accorciare i tempi di studio e approvazione delle leggi, e ridurre il numero dei parlamentari. Non c’è nessuna disposizione specifica della legge di riforma costituzionale che preveda l’attuazione di un simile obiettivo. Come abbiamo visto, la Costituzione è una Carta di Principi Generali, può fornire precetti, indicare diritti fondamentali, istituire gli organi dello Stato ma è compito della legge ordinaria scendere, di volta in volta, nel dettaglio e gestire il quotidiano.

In base all’art. 1 della l. 1261/1965, sono gli Uffici di Presidenza delle Camere a determinare, di volta in volta, quale dev’essere l’indennità mensile dei parlamentari; indennità che deve pur sempre garantire loro l’indipendenza necessaria a svolgere le proprie funzioni, senza essere “tentati” da forze esterne che ne possano comprare le decisioni in sede di voto e discussione in Parlamento.

Quasi tutti i possibili costi eccessivi della politica possono e devono essere regolati da leggi ordinarie, non solo perché non è compito della Costituzione scendere tanto nel dettaglio della vita politica dello Stato ma perché nemmeno i più rigidi principi possono impedire un malcostume dilagante, che non nasce da una legislazione di principio inefficiente, bensì da una filosofia di pensiero troppo radicata per essere cancellata da semplici precetti virtuosi.

Ma vediamo in cosa consiste, dunque, questa riforma costituzionale.

Cosa fa la legge di riforma costituzionale?

Il testo della riforma costituzionale mira a trasformare l’assetto istituzionale della Repubblica Italiana da Repubblica parlamentare con bicameralismo perfetto (Camera e Senato hanno le stesse funzioni) in bicameralismo differenziato. Gli altri punti oggetto della riforma sono (cito dal sito della Camera dei Deputati):

  • la revisione del procedimento legislativo, inclusa l’introduzione del c.d. “voto a data certa”;
  • l’introduzione dello statuto delle opposizioni;
  • la facoltà di ricorso preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali di Camera e Senato;
  • alcune modifiche alla disciplina dei referendum;
  • tempi certi per l’esame delle proposte di legge di iniziativa popolare, per la presentazione delle quali viene elevato il numero di firme necessarie;
  • la costituzionalizzazione dei limiti sostanziali alla decretazione d’urgenza;
  • modifiche al sistema di elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici della Corte Costituzionale da parte del Parlamento;
  • la soppressione della previsione costituzionale delle province;
  • la riforma del riparto delle competenze tra Stato e regioni;
  • la soppressione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL).

Il bicameralismo differenziato

“Bicameralismo differenziato” significa che il Senato non avrà più gli stessi poteri della Camera dei Deputati. Buona parte delle leggi – inclusa la legge di bilancio, legge attraverso cui il Governo deve comunicare preventivamente il bilancio delle spese pubbliche da sostenere nell’anno successivo, nonché le entrate previste in quello stesso anno – saranno, dopo l’approvazione della legge di riforma, approvate dalla sola Camera dei Deputati. In questo quadro, il Senato avrà una mera funzione consultiva ma la Camera potrà agevolmente ignorarne i consigli ed emanare le leggi nella forma e nei contenuti che preferisce.

Il Senato, inoltre, non sarà più eletto dai cittadini assieme alla Camera dei Deputati, ma ridotto a 95 membri (più 5 membri eletti a vita dal Presidente della Repubblica in base ai particolari meriti delle personalità scelte). Sarà composto di senatori scelti – in numero di non meno di 7 per ogni Regione, tranne il Molise, che ne avrà 2, e la Valle d’Aosta che ne avrà 1 – dai singoli consigli regionali fra i loro stessi membri. A questo punto il Senato non si rinnoverà più, ma cambierà composizione di volta in volta che nei consigli regionali si avvicenderanno nuovi eletti.

Quanta stabilità potrà dare questo assetto? Assicurerà una connessione più diretta fra i consigli regionali e questo nuovo Senato delle Regioni o renderà la sua composizione troppo confusa? Impegnare ad ogni nuova elezione i consigli regionali nella scelta dei membri da inviare in Parlamento sottrarrà loro ulteriore tempo o permetterà di avere un filo diretto con il Senato e i suoi membri? E quanto potrà il Senato intervenire nella sua mediazione fra Stato e Regioni, visto che molto definite e circoscritte sono le materie in cui la legge prevede ancora il procedimento bicamerale di approvazione delle leggi? (C’è un’utile infografica a questo proposito qui → http://documenti.camera.it/leg17/dossier/Testi/ac0500h.htm#_Toc413148869)

Questo bicameralismo differenziato, inoltre, consegna le chiavi del potere legislativo nelle mani del Governo: se il partito che ha vinto le elezioni conquista una maggioranza consistente nella Camera dei Deputati – come sembrano auspicare i fautori delle riforme a tutti i costi, senza possibilità di consultazione con altre forze politiche, come se improvvisamente il gioco democratico delle parti fosse un inutile orpello – il Governo potrà legiferare a suo piacimento, con il sostegno dei suoi parlamentari e un assetto che assicura abbastanza stabilità da permettergli di far passare qualsiasi disegno di legge, a dispetto di ogni tipo di opposizione. E non è detto che, dalla parte di quest’ultima, si trovino sempre le istanze più retrograde. Né che la loro presunta antipatia possa giustificare il fatto che il Governo decida di ignorarle. La democrazia, dopotutto, o consente a tutti di esprimersi o, semplicemente, non è democrazia.

I nuovi equilibri Stato-Regioni: la “clausola di supremazia”

Come abbiamo visto brevemente più sopra, la riforma del Titolo V del 2001 aveva ripartito le competenze fra lo Stato e le Regioni nel senso di concedere a queste ultime più autonomia decisionale, per assicurare un miglior controllo del territorio e sgravare lo Stato centrale di alcune decisioni, che riguardavano più direttamente soltanto zone circoscritte del Paese.

La ripartizione fra legislazione esclusiva e legislazione concorrente provocava e provoca problemi di sovrapposizione nelle aree di competenza, come gli spiacevoli effetti collaterali a riguardo delle leggi di bilancio approvate dai consigli regionali delle singole Regioni, che solo grazie alla l. costituzionale n. 1/2012 sono stati costretti a rispettare un equilibrio fra le entrate e le spese, il cosiddetto “pareggio di bilancio”.

La riforma ha deciso di ovviare al problema del raccordo fra le istanze dello Stato centrale e quelle degli enti locali spostando nuovamente buona parte delle competenze in capo al primo. Non esiste più una legislazione concorrente ma si ritorna al vecchio sistema della legislazione esclusiva dello Stato, con una legislazione residuale per le Regioni. Anche in quest’ultimo caso, però, il Governo può in talune situazioni far valere la cosiddetta “clausola di supremazia”: se ritiene che determinati argomenti di competenza degli enti locali siano di grande importanza, può decidere di gestirli in prima persona a livello dello Stato centrale.

L’ambito delle materie di sola competenza delle Regioni si riduce così a queste ultime: organizzazione della giustizia di pace; istruzione, ordinamento scolastico, istruzione universitaria; ricerca scientifica e tecnologica; beni culturali e paesaggistici; ambiente e ecosistema; ordinamento sportivo; attività culturali; turismo; governo del territorio e, a seguito di una modifica introdotta in Assemblea, politiche attive del lavoro e istruzione e formazione professionale.

Questo significa che il Governo, appoggiato da un procedimento legislativo che permette alla Camera controllata dalla sua maggioranza di legiferare senza troppi ostacoli, può gestire in prima persona molte delle materie che riguardano la vita degli enti locali. È un procedimento che sveltisce la vita legislativa – con questa riduzione a un’unica unità centrale nella gestione amministrativa di uno Stato Regionale come quello italiano – o rischia di costringere il Governo centrale a occuparsi direttamente di troppe materie, rallentandone l’azione a livello nazionale?

In ogni caso, per chi è interessato, qui è presente un’infografica che mostra nel dettaglio quali competenze restano alle Regioni e quanto lo Stato si riserva di gestire in prima persona (http://www.camera.it/temiap/2015/11/17/OCD177-1612.pdf).

Gli altri temi oggetto della riforma

Introduzione dello statuto delle opposizioni: uno degli articoli della riforma assegna ai regolamenti parlamentari della sola Camera la definizione di una disciplina dello statuto delle opposizioni. Lo statuto delle opposizioni è un concetto mutuato da contesti, come quello del Regno Unito, in cui i partiti che si pongono in opposizione rispetto al Governo godono di uno status giuridico a sé stante, riconosciuto dai regolamenti parlamentari (e possono formare il cosiddetto “Shadow Cabinet”, il “Governo Ombra”).  La Costituzione del 1948 non prevedeva di dare uno statuto particolare alle opposizioni parlamentari – diverso è anche il gioco e la tradizione politica italiana rispetto a quella anglosassone. La riforma introduce però una semplice menzione a questo statuto, rimandando poi l’attuazione ai singoli regolamenti parlamentari. Come spiegherò nel prossimo paragrafo, il problema dei principi inattuati dalle leggi italiane è tutt’altro che residuale.

La facoltà di ricorso preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi elettorali di Camera e Senato: le leggi che disciplinano l’elezione di membri della Camera e del Senato possono essere sottoposte a un controllo preventivo (prima cioè di essere approvate) da parte della Corte Costituzionale – su richiesta di un quarto dei membri della Camera presenti o un terzo dei componenti del Senato presenti. Se quest’ultima ne decreta l’illegittimità, la legge non può essere approvata. Già prima di questa riforma, in ogni caso, la Corte Costituzionale è chiamata a intervenire sulla costituzionalità di una legge a posteriori, ovvero dopo che quella legge è stata approvata.

Alcune modifiche alla disciplina dei referendum: se il referendum abrogativo è stato richiesto con più di 800.000 firme, il quorum si abbassa alla maggioranza degli aventi diritto che hanno votato alle ultime elezioni della Camera dei Deputati. Vengono inoltre introdotti i referendum propositivi (attraverso cui si propone una nuova legge con un voto popolare) e di indirizzo (si consultano i cittadini circa una determinata questione politica ma il parere che se ne ricava non è assolutamente vincolante). La loro disciplina è però demandata a un’apposita legge costituzionale.

Tempi certi per l’esame delle proposte di legge di iniziativa popolare, per la presentazione delle quali viene elevato il numero di firme necessarie: non bastano più 50.000 firme per proporre una legge di iniziativa popolare ma ne vengono richieste 150.000. In cambio viene introdotto il principio (non l’obbligo) che ne sia garantito l’esame e la deliberazione finale ma i modi, le forme e i tempi vengono demandati ai regolamenti parlamentari.

La costituzionalizzazione dei limiti sostanziali alla decretazione d’urgenza: i decreti-legge sono atti aventi forza di legge (e non leggi) adottate attraverso una procedura abbreviata dal Governo in casi straordinari e d’urgenza (si sente spesso parlare di decreti-legge all’indomani di catastrofi naturali, che richiedono un intervento rapido da parte dello Stato per gestire l’emergenza). Si tratta di una deroga al principio che vuole che sia il Parlamento ad avere il potere legislativo di proporre e approvare leggi e che consente al Governo di approvare la legge in Consiglio dei Ministri, farla promulgare al Presidente della Repubblica e solo dopo presentarla alle Camere per ottenerne la conversione in legge. Se la conversione non avviene, il decreto-legge perde efficacia sin dall’inizio dopo sessanta giorni. La decretazione d’urgenza è stata abusata, soprattutto negli anni Settanta, dai governi che hanno così reiterato decreti-legge in odore di decadenza per bypassare il passaggio delle proposte di legge attraverso l’iter normale nelle Camere. La riforma eleva a livello costituzionale i limiti a questa decretazione d’urgenza, per ora previsti solo a livello di legislazione ordinaria.

Modifiche al sistema di elezione del Presidente della Repubblica e dei giudici della Corte Costituzionale da parte del Parlamento: alla luce della nuova composizione del Senato, non intervengono più i delegati regionali alle elezioni del Presidente della Repubblica. Inoltre, il quorum per la sua elezione prevede ora la maggioranza dei due terzi dei componenti per i primi tre scrutini, la maggioranza dei tre quinti dei componenti dal quarto scrutinio e la maggioranza dei tre quinti dei votanti dal settimo scrutinio. Al momento, invece, per i primi tre scrutini è necessaria la maggioranza dei due terzi dei componenti, mentre dal quarto scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta.

La soppressione della previsione costituzionale delle province: con il disegno di legge n. 1542/2014 le province sono state ridotte a enti di secondo livello, per cui non ci sono più elezioni dirette, e sono state sostituite da assemblee provinciali costituite dai sindaci dei Comuni di quella provincia e da un Presidente. La riforma costituzionale elimina invece qualsiasi riferimento alle Province anche in Costituzione, cancellandone completamente l’esistenza. Viene poi introdotto il concetto di “ente di area vasta”, un nuovo ente territoriale presente nell’ambito della disciplina del riparto delle competenze fra le leggi statali e le leggi regionali.

L’attuazione dei principi costituzionali

Come si è visto nel corso di questa lettura, molte delle modifiche presentate dalla riforma rimandano a un’ulteriore disciplina da parte delle leggi ordinarie e/o dei regolamenti parlamentari. Gli articoli della Costituzione restano principi generali che hanno bisogno di essere attuati in concreto e questo è stato un problema anche del dettato originario del 1948.

È per questo che la giurisprudenza costituzionale ha stabilito nella Costituzione una differenza fra norme programmatiche e norme precettive e ha distinto queste ultime in norme precettive ad efficacia immediata e norme precettive ad applicazione differita. In questo modo è stato riconosciuto, ad esempio, che le norme programmatiche della prima parte della Costituzione dovevano solo ispirare e indirizzare idealmente il legislatore nel momento in cui interveniva a legiferare.

Il più grosso problema, però, è stato come raccordare i principi precettivi alle leggi preesistenti – quelle approvate dal governo fascista e dalla monarchia prima di esso – che spesso contrastavano con essi e avevano bisogno di essere abrogate. Inoltre anche le leggi ordinarie e costituzionali che avrebbero dovuto regolare il buon funzionamento degli organi statali sono state approvate con gran ritardo: la Corte Costituzionale è stata istituita solo nel 1956; solo nel 1970 è stato disciplinato l’istituto referendario, mentre si è dovuto aspettare il 1978 perché venisse istituito un servizio sanitario nazionale; si è addirittura dovuto aspettare il 1988 per avere una legge che disciplinasse l’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri e che regolasse la potestà normativa del Governo; le Regioni a Statuto ordinario, poi, sono state istituite solo nel 1970.

La Costituzione resta, insomma, un documento programmatico che può fare ben poco, se le istituzioni che dovrebbero applicarla sono inadempienti, perché incapaci di seguirne il dettato sono i suoi componenti. D’altro canto questa stessa incapacità può, favorita da una serie di principi più laschi che consentano a una sola fra le parti in gioco di dominare sulle altre, consentire di promuovere leggi che non saranno mai il frutto di una visione condivisa e potranno sempre essere rimesse in discussione dalla parte politica che – nel gioco delle alternanze – risultasse vincitrice alle elezioni politiche successive. Senza contare il pericolo che la forza politica al Governo, mossa dai principi sbagliati, possa approfittare della libertà d’azione che un bicameralismo differenziato molto vicino al monocameralismo totale le concede, per legiferare come meglio crede, senza ascoltare né i cittadini né le opposizioni che dovrebbero rappresentarne gli interessi in Parlamento.

La questione si gioca tutta qui: rallentamento del lavoro delle istituzioni o snellimento che bypassa i principi democratici del confronto?

Che cosa votare?

Non posso dirvelo io. Nonostante tutto ho cercato di mostrare come questa riforma si proponga di eliminare certe macchinosità, che rendono il processo legislativo e governativo in Italia farraginoso. Dall’altro lato mi sono io stessa trovata davanti a un testo incompleto, che fa ricorso a mezze misure (vedi la non volontà di trasformare il Senato in una Camera delle Regioni in tutto e per tutto) e cerca di assegnare a una Carta dei Principi la definizione di particolari che competerebbero alle leggi ordinarie. Da un lato c’è la necessità di rendere il processo democratico più snello, dall’altro il rischio – in un periodo storico in cui al mondo politico accedono personalità poco istruite ai modi del fare politica e all’effettivo funzionamento delle istituzioni – di affidare troppo potere in poche mani, non sempre in grado di gestirlo e amministrarlo senza perdere la testa.

Posso dirvi, però, che qualsiasi cosa andrete a votare, non voterete per Renzi, né contro di lui. Non voterete nemmeno con Grillo e Salvini e Berlusconi o contro di loro. Mentre queste personalità – le stesse a cui affideremo un certo grado di potere dopo questo referendum – continuano a fare propaganda politica, dimenticano di dirvi che quello che siete chiamati a fare, come cittadini, è di decidere in che modo dovreste essere governati.

Quello che andrete a fare domenica, quando barrerete la casella del “sì” oppure quella del “no” è scegliere se preferite mantenere questo assetto costituzionale, perché volete tenervi le farraginosità (presunte ed effettive, connaturali alla carta o dovute a un’incapacità delle istituzioni di applicare i principi) pur di mantenere in piedi un complesso di pesi e contrappesi abbastanza robusto da impedire a una sola forza politica di imporsi su tutte le altre con la forza. Oppure deciderete che, nonostante le imperfezioni e nonostante le persone di ogni schieramento politico che potrebbero governarci, volete il cambiamento, volete che il meccanismo di approvazione delle leggi diventi più snello e che il Governo abbia una libertà d’azione più ampia, perché siete sicuri che saprà far promulgare le leggi giuste per svecchiare questo Paese e rimetterlo in marcia.

In ogni caso, tutto ciò di cui avreste avuto bisogno era di nozioni, dibattiti sui fatti, su cos’è questa Carta che protegge i nostri diritti democratici, su cosa può fare un Governo, modificandola o lasciandola intatta. Avreste avuto bisogno di sapere che domenica non perderà Renzi e non perderà Grillo. Perderemo noi se, come cittadini, continueremo ad affidarci agli slogan e alla radicalizzazione dello scontro, come se fossimo sempre da un lato della barricata a combattere contro il nemico nel nostro stesso Paese. Hanno già perso la cultura e il giornalismo di questo Paese, favorendo il gossip, le urla, le questioni di principio, senza spiegarci quali delicati equilibri si andavano a toccare con questa riforma, come sia impossibile in ogni caso fare previsioni nell’uno e nell’altro senso – figurarsi assicurare che il “sì” al referendum abbatterà certamente i costi della politica.

Non avreste avuto bisogno di un mio articolo: avreste avuto bisogno di essere informati, di avere gli strumenti per capire cosa significano termini giuridici come “bicameralismo paritario” o “soppressione del Titolo V della Parte II della Costituzione” ma anni e anni di cattiva scuola, che ignora l’educazione civica e ignora persino il buon insegnamento dell’italiano, ci hanno resi tutti più limitati nell’approccio consapevole a queste materie.

Insomma, qualsiasi cosa andrete a votare domenica, tutto ciò che posso consigliarvi è di ignorare politici, giornalisti di punta ed eminenti costituzionalisti e provare ad affidarvi – con molto senso critico – a Internet, dove potete, e ad amici e conoscenti che abbiano abbastanza dimestichezza con la materia da potervi offrire un parere più meditato.

Con questo articolo spero di avervi aiutato almeno in parte a fare un briciolo di chiarezza al proposito di questo referendum, che ha ossessionato troppi mesi della vita di questo Paese, purtroppo nei modi peggiori possibili. La Brexit e Donald Trump hanno insegnato molto poco ai politici e alle élite culturali nostrane al proposito della gestione oculata di una campagna referendaria. Informarsi, però, quando si tocca una Carta dei Principi che protegge le nostre libertà democratiche, è importantissimo.

Se è vero che il sonno della ragione genera mostri, ebbene, il sonno dell’impegno civile quotidiano genera solo tirannie. Siamo tutti chiamati a esprimerci in prima persona per influenzare la vita politica, sociale, economica, civile di questo Stato democratico, non lasciamoci scappare questo formidabile strumento di controllo e azione politica in prima persona prima che sia troppo tardi.

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